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苏州检察官奔走两年多 推动古城墙保护立法

摘要: 2017年2月21日,《苏州市古城墙保护条例〈征求意见稿〉》发布,并面向社会公开征集意见。这意味着,苏州将颁行专门针对古城墙保护的地方立法。

“朝游盘门东,暮出阊门西。”历代文人都偏爱苏州,更是偏爱苏州的古城门。

2017年2月21日,《苏州市古城墙保护条例〈征求意见稿〉》发布,并面向社会公开征集意见。这意味着,苏州将颁行专门针对古城墙保护的地方立法。为了这事,苏州市姑苏区检察官姚莉和同事们前后奔走两年多,最终推动了该条例的出台。姚莉说:“ 这次古城墙保护立法,对我们的监督意见吸纳度非常高。在整个过程中,检察机关实实在在地做了事情。”

古城墙坍塌

威胁周围居民安全

2011 年 2 月 3 日正是大年初一,还在睡梦中的老陶被一阵巨响惊醒,出门一看,紧挨着自己家的阊门城墙塌了!老陶家的房子墙面、屋顶开裂,四面漏雨,房屋随时面临坍塌的危险。破损不堪的老城墙对周围居民的安全构成了威胁。但当周围居民将这一情况向社区、街道、住建等部门逐层反映后,并没有得到明确回复。残破的古城墙,成了一些职能部门的烫手山芋,谁也不愿接手。

2014 年夏天,恰逢姑苏区检察院干警在一次例行走访中得知这一情况,问题被迅速带回院里。

此时距离姑苏区挂牌国家历史文化名城保护区两年多了。为什么古城墙倒塌导致的居民生命财产安全隐患无人问津?检察官姚莉很纳闷。

实际上,早在几年前,姚莉就预感到问题的复杂。休息日在苏州城里闲逛时,她就曾发现老城墙上有裂缝,当时还拍下了不少照片,想反映给监管部门。没想到,询问一圈下来,却根本弄不清楚究竟责任单位是谁,问题该向谁反映。

“ 正好那段时间比较忙,我心里想,可能这个裂缝不会影响到古城墙的安全。” 姚莉回忆,由于当时自己并不在检察院工作,找不到解决问题的办法,就只能自我宽慰。

在随后的走访调查中,姚莉和同事们发现,由于一些历史遗留问题,城墙的属管单位比较复杂,“ 一段城墙往往有好几个单位来管 ”,再加上古城墙维护是一件只有投入没有产出的事情,古城墙也就顺理成章成为 “ 烫手山芋 ”。

“ 维护费用要提前列入计划,没有列入计划就要我们先垫资,等到专项拨款下来了再给我们,这个时间太漫长,古城墙修缮经费往往又比较大,所以我们也难做。”4 月 14 日,苏州盘门风景名胜区副总经理在接受现代快报记者采访时,印证了姚莉的调查结果。

被质疑 “ 多管闲事 ”

调查报告受冷落

随着调查的深入,姚莉和同事们愈发心痛:苏州保留较为完整的老城墙只剩下 1200 米左右,还不到总长的十分之一,大部分老城墙存有安全隐患。保护刻不容缓!除了市级文保单位阊门城墙之外,省级文保单位胥门城墙以及国家级文保单位盘门城墙都存在较为严重的问题,急需采取相应的保护措施。

很快,姚莉和同事们就结合阊门城墙现状写了一份《苏州城墙保护现状的调查报告》,这份长达 4000 多字的报告,全面分析了苏州古城墙保护的现状和安全隐患,并提出了应对策略。报告指出,苏州市古城墙保护存在职责不清、制度缺失等问题,并据此提出健全古城墙保护的长效机制,首当其冲便是要完善古城墙保护的相关法律。

这份报告很快被送到姑苏区政府及苏州市文物局,不过,姚莉并没有等来预想中的结果。

“ 区政府比较重视,还做了回复,但后面就没有声音了。” 姚莉分析,报告没有得到应有的重视,与其检察官的身份不无关系,“ 很多人都觉得,检察院是办案的地方,所以,我们来做古城保护方面的建议,就有人觉得我们是‘多管闲事’、不务正业。”

姚莉回忆,一开始,他们的走访调查遭到了很多人的质疑,认为他们是外行来插手内行的事情,是典型的 “ 多管闲事 ”。甚至有一些单位的负责人以为检察院并不是冲着古城保护去的,而是借这个话题做幌子去调查其他问题的,所以在检察官了解问题期间过分警惕,弄得姚莉和同事们哭笑不得。

“ 一方面可能主管单位并不清楚问题的紧迫性,另一方面可能觉得我们是外行人,不够专业,所以没有重视。” 姚莉如是分析。

又有城墙倒塌

这回惊动了市委书记

据姚莉回忆,第一份有关古城墙保护现场的调查报告是 2015 年 4 月前后报送上级单位的。在这份报告中,姚莉和同事们除了描述阊门城墙的现状,还将盘门城墙等苏州现有城墙所面临的共性问题都指了出来,并呼吁尽快推进解决。但是,该报告递交上去后并未收到回应。

巧合的是,此后不久,悲剧再次发生。2015 年 6 月,在一场暴雨中,盘门古城墙发生大面积滑坡、坍塌,造成很大的损失。事发后,姑苏区检察院相关检察官立即前往现场了解情况。景区管理部门给出的理由是连日暴雨导致城墙积水,不过,检察官吉亚辉在深入走访群众过程中得到一个重要线索——这面坍塌的城墙在 2011 年就出现了纵向裂缝,还有人出示了照片。经过比对,城墙坍塌的方向和裂缝走势完全吻合!

“ 本来 8 月中旬要在城墙上举办大型活动,到时候会有上百人上城墙,如果那时候坍塌,后果不堪设想。”4 月 14 日上午,盘门景区相关负责人回忆起当时的情况时,心有余悸地说。

当年 8 月 10 日,姑苏区检察院针对不同情况,分别向盘门景区及安全勘察公司发出检察建议。建议加强定期巡查、建立城墙安全综合评定机制等。除了盘门城墙,古城墙存在的安全隐患具体还有哪些?随着排查范围的扩大,检察官们还发现盘门瓮城、胥门段、阊门段城墙存在较大安全隐患。除了墙体裂缝等问题,还存在构树在城墙砖石缝隙扎根等难题。姚莉意识到,防患于未然,行政监督不能仅靠一纸建议。

随后,姚莉等人结合之前的那份调查报告,整理撰写了《我市古城墙保护工作中存在三大瓶颈制约》的情况反映,并于当年 8 月 19 日经由苏州市检察院报送苏州市政府。

两天后,时任江苏省委常委、苏州市委书记石泰峰作出重要批示,要求落实检察机关所提建议。

“ 门外汉 ” 成了座上宾

立法保护古城墙提前

盘门城墙的突然倒塌让姚莉心痛不已。按她的说法,如果最早的调查报告能及时得到重视并推动落实,悲剧或许就能避免。

但是,一个现实无法回避,盘门古城墙的倒塌在引起媒体及当地政府重视的同时,也成为推动立法保护古城墙的一个转折点。所以,每当谈起这件事,姚莉都会意味深长地吐出一个词 “ 不幸也幸 ”。

据姚莉介绍,在盘门城墙倒塌之前,她和同事在调查古城保护情况时,经常会遭遇人为设置的障碍,提的建议也不被重视。不过,上述事件发生之后,这一情况得到了彻底转变,姚莉和同事频繁受邀参加有关古城墙保护的研讨会,甚至一些企业还专门邀请姚莉开过讲座。

从门外汉变成了座上宾,姚莉并没有太大的情绪波动。不过,有一件事情却让她欣喜不已,因为她和同事们的争取,立法保护古城墙的时间表被提前了。

“ 之前提过要立法保护古城墙,但当时就被泼了冷水,有人说苏州已经在计划对古城立法保护,再单独立法保护古城墙可能性几乎为零,建议把古城墙保护作为其中的一个点纳入进去。” 姚莉认为,如果要把古城墙保护纳入大的古城保护条例,就很难深入 “ 毛细血管 ”,对具体的管护职责以及资金来源作出明确,因而她坚持提议单独立法保护古城墙。

2015 年 9 月 16 日,姑苏区政府先行召开姑苏区古城墙保护工作座谈会,认真听取了检察院的调查报告,并向检察院征求建议。不仅如

此,姑苏区检察院还多次派员出席市、区两级古城墙保护协调工作。

最关键的一点是,苏州市政协委员陈红霞在一次听取检察院民行工作报告后,对古城墙保护工作非常感兴趣。深入了解后,陈红霞形成了一份以 “ 关于完善苏州古城墙保护的几点意见 ” 为题的提案。文中特别强调了古城墙立法的困局。这份提案一经递交,就引起苏州市政府重视。随后,《苏州市古城墙保护条例》被列入 2016 年苏州市人大立法项目。

2017 年 2 月 21 日,《苏州市古城墙保护条例〈征求意见稿〉》发布,并面向社会公开征集意见。一件在别人眼里不可能实现的事情,在姚莉和同事们的坚持下总算等来了好结果。

翻看数十本文献

检察官变成了文保专家

在姚莉看来,政府部门的支持是事情得以推动的重要原因,但检察官的文保素养和建议的专业性也是一个很关键的因素。

“ 到检察院之前,我在企业和政府都呆过,但对文保只是感兴趣,没有深入了解。” 姚莉介绍,自 2012 年,苏州市撤销了原平江区、沧浪区、金阊区,新设立的姑苏区成为全国首个历史文化名城保护区。随后挂牌的姑苏区检察院也在民行局下设立 “ 名城保护工作室 ”,其主要职能就是通过社会公益调查,督促、支持相关单位民事诉讼等形式对古城区实施保护。

据了解,工作室的成员都是对文保工作感兴趣的检察官,姚莉只是其中之一。为了提高专业知识,在对古城墙现状调查期间,姚莉和团队成员翻遍了古城保护相关的法律条例和规章制度。除此之外,她购买了数十本专业书籍,一有时间就拿过来学习。

工作室成员之一韩跃广还报名参加了文物局的考古志愿者,深入实地学习文物专业知识。

不断积累的文保知识为姚莉的工作带来了很大方便,也让她逐渐得到外界的认可。“ 我们找的基本上都是职级比较高的领导,如果提的建议不够专业,肯定不会被重视。” 姚莉回忆,一次,她向某单位一位副处级领导提建议,对方可能觉得她是个外行,态度很是敷衍,不仅反复质疑她的身份,并语出讥讽。不过,在经过一番交谈后,对方态度很快转变,不但对姚莉刮目相看,交谈结束后还坚持将其送下楼。检察院所提的建议,也悉数被采纳。

就连《苏州市古城墙保护条例〈征求意见稿〉》,姑苏区检察院也给出了很多专业意见。如草案第一条原是 “ 根据《中华人民共和国文物保护法》《历史文化名城名镇名村保护条例》等有关法律、法规,结合本市实际,制定本办法。” 出席立法工作会议的工作室成员刘杰尹建议加入《中华人民共和国行政处罚法》,因为该法有条款设定没收、罚款等行政处罚措施,更具可行性。

类似的建议还有很多,最终的草案明确了不同主体在古城墙保护中的责任分工,明确了多元化的资金来源渠道,设立了古城墙专项资金,建立了古城墙安全防范制度,而 “ 安全防范制度 ”,便是检察机关提出的建议中着重强调的一点。就连姚莉自己也常常感叹:“ 这次古城墙保护立法,对我们的监督意见吸纳度非常高。”

没有 “ 尚方宝剑 ”

只能借力发力

在姑苏区检察院姚莉等一众检察官的坚持下,《苏州市古城墙保护条例〈征求意见稿〉》最终出炉。这件事情让外界对姚莉等人刮目相看,不过,姚莉最想看到的是,社会能因此对检察院民行工作多一些认识和了解,从而在开展工作时得到更多的理解和配合。因为在姚莉看来,他们行使行政监督权力时,手里并没有握着 “ 尚方宝剑 ”。

“ 有人说我们拿着鞭子在后面赶着职能单位去做事,实际上,我们手里连鞭子都没有,只有一根绳子。” 姚莉介绍,因为身份特殊,他们在针对一些具体事情开展调查时,连笔录都没办法做。千辛万苦写出来的检察建议,也被部分单位当成外行的 “ 过度作为 ”,置之不理。“ 回复肯定都是回复的,但有很多没有被重视起来,更没有推动落实。也不是要所有的建议都被重视,就是希望真正有用的内容被利用上,如果政府能把检察建议的落实作为一个单位的考核任务的话,那就好了。” 姚莉如是说。

手里没有 “ 尚方宝剑 ” 虽然给民行工作的开展带来了一定难度,但并没有彻底难倒检察官们。据姚莉介绍,有时候,通过一个渠道难以推动问题的落实解决,他们就会借助社会的力量来帮忙。“ 我们联系了已退休的文保专家,建立了一个专家顾问小组,在立法保护古城墙这个事情上,我们还通过政协委员递交提案的方式,把我们的建议递交上去。另外,媒体也是我们的一个推动力。” 姚莉管这个叫借力发力,她说,没有 “ 尚方宝剑 ”,只能借力发力去做事情。

很多人都觉得,检察院是办案的地方,所以,我们来做古城保护方面的建议,就有人觉得我们是 “ 多管闲事 ”、不务正业。——姚莉

守卫城墙

功德无量

在采访过程中,一位不愿透露姓名的景区负责人向现代快报记者透露,因为怕承担责任,在古城墙修复问题上,体制内专家往往比较保守。

“ 我们请他们来提建议,结果什么建议也没提,在他们看来,多说话容易惹事,只要保证工程按轨道推进就行了。” 这位负责人称,由于景区是企业性质,管理人员也并非文保专家,对古城墙的修复等相关工作都是外行,只能在严格按照程序推进的基础上,摸着石头过河,一点点摸索,这也成为文保工作的阻力之一。这样的情况,姚莉在工作过程中也遇到过,“ 也不能说他就做错了,但如果能主动作为发挥效力,事情会得到更好的解决。”

姚莉称,工作中频频遭遇冷水也曾让她心生倦意。不过,看到一些 80 多岁的退休老专家为了保护古城墙还跟着她到处跑,看到城墙上长出的杂木没有得到及时清理,甚至想自己爬上去砍掉,让人感觉很欣慰也很受鼓舞。

尽管经常在外跑十几公里做调查、查落实,但很多工作在上级的考核中并不能完全得到体现。不过,在姑苏区名城保护工作室的检察官们眼中,守护古城是一件功德无量的事情,值得不记得失、甚至 “ 为了实效放弃绩效 ”。

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