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“常州毒地”公益诉讼案二审判决:三污染企业赔礼道歉

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摘要: 27日上午,江苏省高级人民法院对备受社会关注的“常州毒地”公益诉讼案二审进行了公开宣判,并通过互联网平台全程直播。

27日上午,江苏省高级人民法院对备受社会关注的“常州毒地”公益诉讼案二审进行了公开宣判,并通过互联网平台全程直播。

江苏高院二审判决:一、撤销江苏省常州市中级人民法院(2016)苏04民初214号民事判决; 二、江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司在本判决生效后十五日内,在国家级媒体上就其污染行为向社会公众赔礼道歉;三、江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司在本判决生效之日起十日内,共同向北京市朝阳区自然之友环境研究所支付本案律师费、差旅费230000元,向中国生物多样性保护与绿色发展基金会支付本案律师费、差旅费230000元;四、驳回北京市朝阳区自然之友环境研究所、中国生物多样性保护与绿色发展基金会的其他诉讼请求。一审案件受理费100元、二审案件受理费100元,由江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司负担。

该案件一直受到社会各界的广泛关注。宣判结束后,江苏高院组织召开了通报会,通报了案件判决有关情况。

关于自然之友、绿发会与常隆公司、常宇公司、华达公司环境民事公益诉讼案二审宣判情况的通报

本案是工业场地污染引发的环境污染民事公益诉讼案件。由于科学认知不足和环境监管缺失等原因,世界各国工业化历程中大都存在严重的历史遗留工业污染场地污染环境难以治理问题。中国经历数十年的经济快速发展,历史遗留污染场地问题也比较突出。随着各类环境事件的曝光,谁来承担环境责任、谁来修复受损环境、如何维护社会环境公共利益,成为社会公众和法学界均高度关注的问题。具体到本案,我们认为应当严格依照现有的法律规定,结合国家土壤污染防治政策,根据案件的具体情况作出裁判。

1、污染者应当承担环境污染侵权责任

污染者担责是环境保护的基本原则。只要实施了污染行为,损害了社会公共利益,就必须为此承担相应的污染责任。从本案证据看,三被上诉人生产经营行为造成了土壤、地下水严重污染,证据充分,事实清楚,《中华人民共和国侵权责任法》第六十五条规定:“因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任”。被上诉人常隆公司、常宇公司、华达公司实施了污染环境的行为,应当承担相应的侵权责任。

本案被上诉人提出的企业改制未计算环境污染债务、政府收储等都不是法律规定的不承担责任或减轻责任的情形。《中华人民共和国侵权责任法》中规定了因不可抗力、正当防卫、因紧急避险等造成损害等6种不承担责任和减轻责任的情形。三被上诉人企业虽历经改制,但改制只是企业经营体制、股权结构、管理方式等发生变化,企业主体一直延续而未终止或灭失。三被上诉人应当对其企业改制前的污染损害行为承担环境侵权责任。被上诉人主张改制中未计入环境污染侵权责任所产生的债务,因此企业改制前生产经营行为产生的污染责任应当由企业出卖方相关地方政府承担,并非法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形同样。被上诉人认为其原有的案涉地块国有土地使用权已被收储,土地使用权已经依法转让,相关侵权责任应当由土地受让人地方政府承担,也不属于法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形。

案涉地块虽然过去存在其他污染责任单位,但被上诉人在案设地块数十年进行化工生产。根据相关调查、评估,三被上诉人各自原厂区内土壤和地下水超标污染物种类,重点污染物的区域、点位、种类、浓度和生物毒性的区域、级别等与三被上诉人公司在案涉地块厂区内生产区域、仓储区域、办公区域基本对应,可以印证案涉场地污染主要系三被上诉人从事农药、化工生产所致。因此,被上诉人常宇公司、华达公司应当就其生产经营行为对案涉场地造成的环境污染承担相应的侵权责任。

2、污染者如何承担责任,或者说承担什么样的法律责任。

根据相关法律、司法解释规定,污染者应当承担环境修复责任。也就是要么自己实施修复;要么出钱由他人实施修复。本案的被上诉人毫无疑问是环境修复责任主体,应当承担环境修复责任。但本案的特殊性在于,污染地块在本案诉讼前已被地方政府收储进行开发利用,制定了详细的修复方案,组织开展了污染地块的修复。在修复过程中发生次生污染后,又及时采取了应急处置措施,并实施了相应的修复工程和环境监控工程。从维护社会公共利益角度看,地方政府组织实施的修复客观上有利于改善污染地块和周边生态环境,保护周边人群的健康。目前的污染修复、管控措施已经取得较好的效果,并且仍在继续实施中。工业污染场地采取何种修复措施,需要依据污染场地的状况、社会公共环境利益的危害性,土地开发利用的急迫性,并结合土地规划和用途、经济成本、技术可行性等综合考量。而不是必须或只能采取恢复原状的方式进行修复。从目前政府的修复、管控方案看,经过了专家论证,全面实施后可以保证与目前案涉地块规划用途相匹配的周边生态环境和公众健康安全。因此,法院没有必要再去判决由被上诉人另行组织实施修复。

需要说明的是,地方政府组织实施污染风险管控、修复与污染者担责并无冲突。组织实施污染风险管控和修复是污染者的法律义务而不是法律权利,不具有人身专属性和排他性,并不产生排除其他主体实施污染风险管控、修复以维护社会公共利益的效力。其他主体组织实施风险管控、修复既不等同于其在承担环境污染侵权责任,也不与污染者担责的归责原则相冲突。工业污染场地尤其是化工、农药企业污染场地的环境治理修复难度大、周期长,需要较强的组织管理能力、专业技术能力以及高度的责任意识。地方政府组织实施风险防控和修复,在资金保障、资源调度、组织管理等各方面均有其优势。工业企业场地污染修复治理难度大、周期长,案涉地块属于多介质污染(土壤、地下水)以及多种化学品、重金属复合污染,对其进行风险管控、修复是一个长期过程,最终效果也需要长时间的检测和检验。上诉人要求消除污染对案涉地块及周边土壤、地下水生态环境影响的诉讼请求已经部分得以实现,并具有最终得到实现的高度可能性。

政府修复的费用是否应当由被上诉人负担,这个问题不是本案环境公益诉讼所能解决的问题。环境公益诉讼所关注的问题是受损的环境有没有人修复、社会公共利益有没有得到保护。污染者是否应当承担地方政府支出的修复费用与环境修复、社会公共环境利益保护没有直接的关系。如果政府认为修复费用应当由被上诉人承担,可以通过相应途径包括另行诉讼来进行追偿。

综合以上因素,本案没有支持公益组织的该项诉求。虽然不支持由被上诉人修复或承担费用,但被上诉人依然是污染修复治理的责任主体。工业场地污染治理修复是一个长期过程,修复效果也要经过长期的检测、监测,而且我们也注意到污染地块修复还没有全部完成,地下水还没有修复,因此,地方政府的修复行为是否能够全部完成、是否能够达到修复目的,还存在较大的不确定性。因此,我们在判决中指出,如果出现目前的修复没有完成或者完成后仍不足以保护生态环境、人群健康安全,包括公益组织在内的任何有资格的原告都可以再提起环境民事公益诉讼,追求污染者的环境修复责任。因为地方政府最终修复结果还不可知,无法得知还需要采取什么样的修复措施、发生多少修复费用,因此,法院也无法在本案中对被上诉人后续应当承担什么样的修复治理措施或者承担多少修复费用作出判决。

3、污染者承担赔礼道歉责任问题

虽然本案案涉地块土壤污染系长期生产叠加累积造成,形成时间跨度较长。从社会发展看,确实存在对环境保护重要性、必要性的认识逐步深入、工业环境管理制度逐步完善、环境质量标准逐步提高、环境保护科学技术水平逐步提升、环境保护设施设备逐步先进、环境保护法律法规逐步强化的过程。因此判决没有要求被上诉人就整个历史阶段中全部污染行为承担赔礼道歉责任。但是,被上诉人的污染行为并非全部可以归结为历史原因,对于新近发生的、或者过去发生但明显违反当时就有的法律规定的违法行为,造成社会公众精神损害的,仍然必须承担赔礼道歉责任。

4、关于本案诉讼费用问题

本案因为一审判决公益组织承担189万余元案件受理费而引发较大的争议。高额诉讼费用制约公益组织提起公益诉讼问题已经引起社会各界关注,对公益诉讼按非财产案件收取固定的诉讼费用,对公益组织减、免诉讼费用的呼吁也较多。但法院对诉讼费用的收取需要根据法律法规的规定。目前仍然适用国务院《诉讼费用交纳办法》的规定。按照该规定,只有符合司法救助条件自然人才能免交诉讼费用,符合司法救助条件的当事人减交的比例不得低于30%。在本案中,我们认为根据公益组织的诉求和法院审理情况,本案上诉人提出的由被上诉人修复受损环境、赔礼道歉的诉求属于非财产诉求。上诉人提出的由被上诉人承担修复费用的诉求因无法确定后续治理所需费用,不能作为案件受理费的计算依据。且上诉人优先诉求是由被上诉人修复受损环境,承担修复费用系优先诉求不能实现时的备位诉求,应当按照优先诉求确定案件受理费。因此,本案按照非财产案件计算案件受理费。我们认为这一探索符合法律规定,也契合支持公众参与环境保护的环境司法理念。当然,本案最终因为公益组织胜诉,所以并不需要承担案件受理费用。但我们希望能够通过本案,为今后江苏法院环境公益诉讼案件的审判提供一个可复制可借鉴的经验。

5、本案污染场地治理修复问题

我国首次开展的土壤污染状况调查结果表明,全国土壤环境状况总体不容乐观,部分地区土壤污染较重。土壤污染问题成为亟需解决的重大环境问题和全面建设小康社会的突出问题。我国土壤污染防治工作基础薄弱,尚未建立完整制度体系和管理体系,土壤污染防治中,公众参与尤其重要。本案涉地块土壤污染的风险防控和修复是否有效,是否具有后续保障措施,是否足以保障社会环境公共利益,是社会公众关注的焦点。社会公益组织基于维护社会公共环境利益的目的提起公益诉讼,相关诉求虽未全部获得本院支持,但在一定意义上,本案诉讼对更好地实现社会公众的知情权、参与权、监督权,更好地维护社会公共环境利益具有积极的促进和保障作用。

本案污染地块究竟有没有得到有效治理修复,是不是可以保证生态环境周边人群健康风险是案件处理的一个重要事实。经审查,本案常州市政府、新北区政府对案涉地块作了大量的修复治理和风险管控工作。

2011年3月至5月,新北区政府委托原常州市环境保护研究所对案涉地块内土壤和地下水的污染情况进行了调查,编制了《常隆(华达、常宇)公司原厂址地块场地环境调查技术报告》和《常隆(华达、常宇)公司原厂址地块场地健康风险评估报告》。

2012年3月31日,常州市环境保护局向常州市高新区(新北区)经营用地工作办公室作出《关于限期开展污染场地治理的通知》,要求尽快委托专业机构编制完成污染场地治理方案。受常州市新北区城市管理与建设局委托,黑牡丹公司承担了案涉地块污染场地土壤和地下水修复工程建设项目。

2013年,常州市环境科学研究院编制了《常隆(华达、常宇)公司原厂址地块健康风险评估修编报告》,重新估算土壤修复面积、修复土方量,提出了住宅类用地类型、工业及其它用地类型下的地下水修复面积及修复量。

2013年8月,常州市环境科学研究院编制了《常隆(华达、常宇)公司原厂址地块污染场地土壤和地下水修复技术方案》,方案中提出污染土壤采用“异位—资源化利用+局部区域隔离”的修复方法,即将污染场地-6米以上的污染土壤挖出,利用现有的新型干法水泥回转窑生产装置,作为水泥厂原料资源化利用,-6米以下未达到修复目标的污染土壤采取隔离的措施;污染地下水修复采用“原位化学氧化”的修复方法,即将化学氧化剂通过注入井引入地下水含水层,通过药剂与地下水的充分接触,发生氧化反应,去除或降解地下水中的污染物,以此达到修复效果。

2013年9月6日,常州市新北区环境保护局对黑牡丹公司报批的《常隆(华达、常宇)公司原厂址地块污染场地土壤和地下水修复工程项目环境影响报告表(附大气、地下水专项分析)》等作出审批意见,从环境保护角度同意该项目经区经发局正式批复后开工建设。环评结果表明,虽然案涉地块周围原有的污染企业均已关闭或搬迁,污染物对该场地的土壤、地下水、大气、水体等环境的影响相对降低,但是若不进行治理,场地内的污染物会慢慢散发,对周边环境及居民健康造成风险,而且现有场地无法进行开发利用。项目的实施将最大程度消除现地块内的土壤和地下水的污染,利于场地的后期开发,更能改善周边居民的生活环境。

2013年9月12日,常州市环境保护局向黑牡丹公司作出《关于受理常隆(华达、常宇》公司原厂址地块污染场地土壤和地下水修复技术方案备案的通知》,要求黑牡丹公司根据修复技术方案要求,开展污染土壤和地下水修复工作,严把工程质量关。同时,针对污染区域的土壤进行挖掘时,采取必要的安全防护措施和风险防范措施。修复工程经该局验收合格后,方可进行场地开发。

2013年12月,常州市环境科学研究院编制《常隆(华达、常宇)公司地块一期开发区域土壤修复范围加密调查技术报告》。

2014年3月,一期污染土壤修复工程正式实施。至2015年12月底,已完成一期修复区域95%污染土壤的异位资源化利用。后因修复过程中次生的空气异味对常州外国语学校(以下简称常外)师生等周边敏感人群产生影响,修复工程全面停止,剩余5%的污染土壤未修复,地下水修复工程亦未开展。2016年初,案涉地块由商业开发转变用地性质为公共绿化用地。

常外事件发生后,国务院教育督导委员会派出专项督导组,环保部、江苏省人民政府联合成立环保调查组,国家卫计委和江苏省卫计委成立医疗卫生专家组,赴常州开展督导,调查和分析研究等工作。调查组认为常外校园环境安全,但案涉地块修复工作的施工和监管存在问题,要求常州市人民政府抓紧制定并实施案涉地块污染防控和修复方案。

常州市政府编制了《常隆(华达、常宇)公司原厂址地块污染场地应急处置方案》和《常隆(华达、常宇)公司原厂址地块污染场地技术方案调整报告》,将原污染土壤异位-资源化+局部隔离的修复方案,调整为整体覆土封盖的修复方案。2016年2月15日,案涉地块污染场地土壤修复调整工程完成并通过验收。常州市政府要求新北区政府具体负责实施案涉地块防控修复工作。

2016年1月,常州市环境科学研究院编制《常隆(华达、常宇)公司原厂址地块污染场地土壤修复技术方案调整报告》,为避免因开挖施工造成的次生环境问题,结合场地使用性质的变更,修复方案调整为:土壤封盖(capping)隔离和生态修复、地下水原位修复及修复后长期监控。根据风险评估结论,绿化用地暴露场景下,在环境风险不可接受的污染区域覆盖一定厚度的粘土,可一定程度上控制污染土壤及地下水的环境风险,达到该区域作为绿化用地的环境要求。

2016年2月,常州市环境科学研究院编制了《常隆(华达、常宇)公司原厂址地块污染场地土壤修复调整工程验收技术方案》、《常隆(华达、常宇)公司原厂址地块污染场地土壤修复调整工程验收技术报告(备案稿)》,综合验收结果分析,案涉地块修复调整工程已经达到验收标准,达到作为公共绿地的标准。

2016年5月,江苏圣泰环境科技股份有限公司编制了《常隆(华达、常宇)公司原厂址地块污染场地防控技术方案》(以下简称《防控技术方案》)。按照长期场地污染防控的总体思路,以确保场地和周边敏感人群环境健康安全为前提条件,分三个阶段(2016-2020年、2021-2035年、2036年以后)细化目标和工作要求。

2016年8月,常州市环境监测中心编制了《常隆(华达、常宇)公司原厂址地块环境监控实施方案》(以下简称《监控实施方案》),该方案确定了案涉地块内及周边环境空气、地表水、地下水、土壤气的五年环境监控计划。2016年9月26日,常州市环境监测中心主持召开了《监控实施方案》专家评审会,专家一致认为该方案内容详实,总体合理可行。目前根据方案内容已经逐步开展环境空气、地表水、地下水、土壤气监测。现已完成地表水常规指标、特征指标以及生物指标的监测;完成环境空气中挥发性有机物(55种),对环芳烃(16种)的24小时连续监测;完成案涉地块及周边地下水与土壤气的采样检测分析,分析因子包括常规指标、特征指标、生物指标等,首次检测结果显示各项指标正常。

在《防控技术方案》基础上,2016年8月至9月,常州黑牡丹建设投资有限公司(以下简称黑牡丹公司)委托常州春秋农业机械有限公司开展了案涉地块喷淋系统的布设,该系统通过保持土壤湿度可以阻碍土壤中气体挥发。

2016年9月,为了更好地实施《防控技术方案》,黑牡丹公司委托中科院南京土壤研究所编制《常隆(华达、常宇)地块环境污染防控工程实施方案》,并承担补充调查、场地覆土性能评估、风险评估及地下水污染模拟和编制后续场地环境污染防控实施技术方案等相关工作。

2016年10月,根据实施方案需求,中科院南京土壤研究所编制了《常隆(华达、常宇)公司原厂址地块环境污染防控工程-场地补充调查方案》,该方案于2016年10月16日通过专家评审。

2016年11月,逐步开展加密调查、野外测试、取样及检测工作,计划利用学校节假日期间完成场地调查工作。计划2017年9月完成场地补充调查野外作业及相关实验检测,完成场地调查报告、风险评估、地下水模型等技术报告编写。2017年10月出具防控工程实施方案,2017年底开始实施工程措施,第一阶段选用对场地扰动较少的地下水抽提处理技术和工程措施,通过抽水井将污染地下水抽提到地面进行处理,可以有效降低污染物总量。

2016年12月,常州市环境监测中心编制《常隆(华达、常宇)公司原厂址地块2016年度环境质量评估报告》、2018年1月,常州市人居环境监测防治中心编制《常隆(华达、常宇)公司原厂址地块2017年度环境质量评估报告》,根据连续2年对相关区域空气、地表水、地下水、土壤气的跟踪监测结果表明,案涉地块和常外校区环境空气质量正常,案涉地块作为公共绿地,地块内及周边活动人群的健康风险完全可以接受。

整个污染地块的调查、评估、修复、风险管控经过专家评审并获得通过。总体上看,地方政府组织的修工作成效显著,并且还在有序推进,全部完成后可以达到保障生态安全和公众健康的目的。

本案中遇到的诸多问题是土壤污染防治中比较常见的问题,也是环境资源审判中的难点问题。所以本案的意义不仅在于追究污染者的环境侵权责任,更在于为完善土壤污染案件司法审判规则所进行的积极探索。

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